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国资委改革:出资人代表和政府监管机构的模糊角色
国资委变角色
[2014/10/18 7:02:08][阅读2181次]


监管体制从管国企向管国资转变,减少出资人代表机构管理事项,重新厘清职责界限,这是对现行国资管理体制的一次重新设置,相当于国资委的自我变革。也只有自我变革,国资委方能践行十八届三中全会的指导精神,执行国企改革的顶层设计。

“国有资产监督管理委员会这个名字本身就存在悖论。监督的对象就是管理者,监督管理委员会,那就是自己监督自己,这是不现实的,也是不可能的。”

本报记者 张萧然报道

市场热议国资改革之时,北京西便门桥下迄今为止成立了11年的国资委总部却始终略显沉默。

沉默的背后,即将是一次伤筋动骨的大手术——对现有的组织框架进行重新的架构,并分拆出管理权。以管资本为主加强国有资产监管已成国资委改革的共识。

自我变革

“以管资本为主加强国有资产监管”、“组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”——十八届三中全会对国企改革的布局在2014年7月正式落地。

在当时的新闻发布会上,国资委正式启动了“四项改革”试点,选取了国家开发投资公司和中粮集团有限公司作为改组国有资本投资公司的试点。

改组国有资本投资公司试点,主要是为了探索以管资本为主的国有资产监管体制模式。接受《中国产经新闻》记者采访的天则经济研究所华南研究中心主任赵旭认为,这是在借鉴新加坡的淡马锡模式,淡马锡模式最值得借鉴的地方就是建立了一个国有资产公司化运营和国有资本战略性投资运作的平台。

但国资委研究中心副主任彭建国说,新加坡淡马锡模式在中国是行不通的,因为它与我国改革的大方向大原则是背道而驰的。我国改革的基本方向一直是市场化,从计划经济向市场经济转轨,让企业成为市场经济的主体,为此改革大原则一直是“三个分开”,即政企分开、政资分开、所有权和法人财产权分开。

“而新加坡淡马锡模式是典型政企不分、政资不分的模式,架构中最顶层是新加坡财政部,政府做出资人。2003年,党中央决定建立国资委这个出资人代表的特设机构就是为了解决政企不分、政资不分的问题,现在不能一夜退到十年前。改革只能往前走,不能开倒车。”彭建国说。

这是否是在学习淡马锡模式还有待于论证,但有关国企改革的方向已渐形成共识:那就是不开倒车,要坚持市场化的方向,坚持“三个分开”原则,探索以管资本为主的国有资产监管体制模式。

之所以形成这样的共识,根源还在于政企不分。

国企改革已推进了30年,但现有的国企管理体制依然没有摆脱政企不分这个顽疾,相反,随着国企的做大做强,国企政企不分、权责不清的积弊反而愈加沉重,成为约束国企进一步发展的障碍。

“虽然说从主体结构上来看是分开了,企业是企业,政府是政府,公务员是公务员,但其实政企并没有分开。”赵旭说,就国资委而言,政企不分最典型的标志就是它既监督又直接参与管理,既管人管事又管资产。

尤其是国资委成立初期,有些央企之间的重组就是通过无偿资产划拨等行政手段来完成的。全国人大财经委副主任委员邵宁曾撰文称,国资委是一个行政性出资人,其性质不适合介入企业经营性活动。否则,往往会越位,造成对企业的行政干预。

“这个问题在国资委组建的时候就意识到了。记得当年李荣融主任讲得最多的话,就是我们不能当婆婆加老板,国资委不能批项目。遗憾的是最后并没有完全约束住。”邵宁说。

虽然近十年国企实现了保值增值,但局限于政府监管机构和出资人代表双重身份的叠加,国资委现有的国资管理体制已难以满足下一阶段国企改革的要求,进而推动国企更上一层楼。数据显示,近年国企利润明确低于同期的民企,2012年民企利润超国企4000亿元。

从管国企向管资本的监管体制进行转变,减少出资人代表机构管理事项,重新厘清职责界限,这是对现行国资管理体制的一次重新设置,相当于国资委的自我变革。

即将踏上改革的征途,实力雄厚的国资委的改革动力来自于哪?

有媒体认为,迟暮的国资委已成为下一个十年国资改革天然的障碍,因为新一轮改革明确以国有资本管理为主,无疑使得国资委目前处于一个非常尴尬的位置。最明显的表现就是有关国企改革的顶层设计迟迟未现真容。

彭建国表示,三中全会决定提出完善国有资产管理体制和深化国有企业改革,国资委责无旁贷、义不容辞,国资委改革意愿强烈、态度坚决。

据中国企业研究院首席研究员李锦透露,为了加速推进国企改革,党的十八届三中全会以后,国务院国资委专门成立了全面深化改革领导小组,先后召开了10多次会议进行深入研究。但由于该方案需国资委、发改委、财政部共同牵头,国资委不能单方面决定改革方案,需各部门协调意见,有些分歧比较大,所以致使央企改革总体方案迟迟未能出台。

据悉,今年以来,兼任中央深化改革领导小组组长的习近平总书记多次问及国有企业改革事宜。对此,国资委主任、党委书记、国资委全面深化改革领导小组组长张毅认为,“这是对国资委的鞭策,既是压力,也是动力。”在此背景下,国资委提出,要通过试点,在改革的一些重大问题上进行突破。试点也会对总体方案形成倒逼压力。

职能一分为二

从管国企到管资本,国资委的职能和角色将发生哪些变化?组建的国有资本投资公司和国资委以及国有企业之间又是一个什么样的关系?

所谓国有资本投资公司是国家授权经营国有资本的公司制企业。公司的经营模式是以投资融资和项目建设为主,通过投资实业拥有股权,通过资产经营和管理实现国有资本保值增值,履行出资人监管职责。

“也就是说现集老板和婆婆于一身的国资委职能将被一分为二。”赵旭分析,国有资本投资公司主要负责公司的资本运作,按照公开透明的市场化方式进行运作,而国资委主要负责监管。

“国有资产监督管理委员会这个名字本身就存在悖论。监督的对象就是管理者,监督管理委员会,那就是自己监督自己,这是不现实的,也是不可能的。”赵旭说。

中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏曾撰文称,在近几年的改革历程中,国资委更多强调其对所属企业的出资人地位,一味向淡马锡公司式的资产管理公司学习,却忽视了全国一盘棋背景下统一规划布局的监管者身份。

显然国有资本投资公司成立后,上述局面将会发生变化,因为国资管理体制的管理架构将发生变化:由“国资管理部门+国有企业”的二级管理架构模式变为“国资管理部门+国有资本投资公司+国有企业”的三级架构模式。第一层次是行使国有资产统一监管职能的国资委;第二层次是直接履行国有企业出资人职责的各类国有资本运营公司;第三层次是具体的实体企业,既有混合所有制也有国资独资公司。

据赵旭推测,国有资本投资公司将不对企业进行具体的经营,而是从资本层面来考虑国有资产的战略布局。就像目前有些民企的集团公司一样,只负责资本层面运作,根据集团的战略布局来寻找合适的对象进行并购,从而构建某行业的完整产业链。

在彭建国看来,国有资本投资公司应以实业投资为载体,体现国家战略;以资本运作为手段,调整优化结构布局,促进产业转型升级;以市场化运作为方式,提高国有资本高效增值,做优做强企业。

“依据公司法,国资委应重点加强三种管理:一是章程管理,按照《公司法》、通过公司章程来管理;二是战略管理,管全局性、方向性的重大事项;三是预算管理,通过《公司法》审核公司的预算,将来国资委要派总会计师,对公司财务进行监督,并参与公司的重大决策。”彭建国说。

刘纪鹏对国资委的定位是,国资委将成为营利性国资的统一监管者。组建监管统一的国资管理体系,履行对各行业包括金融类、产业类、教育、文化、卫生等营利性国有资本的统筹监管,有利于实现国有资本的战略布局规划与结构调整,使国有资本成为我国特色市场经济的亮点。

据悉,为了顺应改革,国资委正在做着“转职能、转方式、转作风”方面的改革。转职能,重点是简政放权;转方式,主要是靠市场化,以管资本为主的方式加强国有资产监管;转作风,就是改进工作作风,提高工作效率,对企业少添乱多服务。

赵旭认为,管资本与“管人、管事、管资产”并不矛盾。关键是管理的范围、管理的程度、管理的方式要发生转变,一要依法,二要遵守市场规则。“选人、用人、管人与退出机制都要遵守市场规则,坚持商业原则。”

此外,赵旭强调,要切断国企与政府公权力的直接联系。国企应该和民企一样,遵纪守法,依法纳税;不能违背市场竞争规则而拥有影响公权力的能力,公权力也不能直接干预国企经营;国企和民营、国资和民资应该享受相同的市场主体地位,接受同等的监管。

对于国资委近十年来的发展,邵宁曾表示,我们有两点教训:一是国资委的组建没有按照专业机构要求去做,国资委应该是个专业化要求非常高的机构,要管企业就要熟悉企业、熟悉经济;二是国资委成立以后,内部始终是几张皮,各唱各的调,没有真正形成一体化。

对此,接受《中国产经新闻》记者采访的广东社科院国资监管研究中心主任梁军认为,这意味着以后的国有资本投资公司和国资委将进行专业化建设,比如国资委下面可以设置十个厅局,一个厅叫资本运营监管厅,一个厅是薪酬设计监管厅,另一个是审计监管厅等,每个厅都是从社会上招来的本专业最优秀的人才,下面哪家企业玩猫腻马上就能看得清清楚楚。

“这将与现在形成鲜明的对比。”梁军说,现在国资委的员工有从其他部门调来的,有刚毕业的中文博士生,还有转业安置过来的军人,他们一般缺乏专业知识,对什么是资本运营、产权划拨、薪酬设计、激励机制都不懂,更不要说监管了。

也有人预计,随着国有资本投资公司成立和发展,国资委的职能将被其他部门替代,国资委将随之退出历史舞台。梁军说,“这是有可能的,国企的资本运作由国有资产投资公司管理,投资运营公司资产上缴问题由财政部管理,再说国有资产投资公司体量更大,干部绝对是中组部的干部,还要国资委干什么呢?”

应运而生

国务院国资委在国企改革特定历史阶段的应运而生,直接源于做强国有企业和解决国资管理“五龙治水”(政府对国有资产实行归口分级管理,例如,产权归财政部管理,投资立项归国家计委管理,日常运营归国家经贸委管理,劳动与工资归社会保障部门管理,高管的人事任免权归组织部和大企业工委管理,因此被形象地称为“五龙治水”)乱局的需要。

彼时,国有企业积弱不堪,做大做强是唯一重要的目标。当时的国资管理体制主要存在多头管理、政企不分、权责不清等问题。各级政府和部门对国有大型企业的多头干预非常直接,而企业的经营者缺少基本的激励和约束制度。

“五龙治水”自然造成了权力分散、政出多门、相互推诿、管理混乱以及资产运营效率低下等诸多弊病。

2002年,中共十六大报告提出,国家要制定法律法规,建立国家统一所有,中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权力、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

2003年10月,十六届三中全会进一步明确了十六大提出的目标。指出“要适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。”

在此思路下,国有资本继续向重点行业、大型重点企业集聚,在石油、电力、电信、铁路等重要行业发展迅速。国资领域急需一个能将分散在多个政府部门的监管职能合而为一的主管机构,来统一权力、义务和责任,从而结束对国企管理的“五龙治水”局面。

由此,国企管理体制改革也开始倒逼国有资产管理体制改革的启动,国资委正式挂牌。

11年间

成立之后,国资委充分凸显了统一监管、统一运作的优势,基本解决了“五龙治水”问题,同时也构建了现行的国资管理体制。其标志意义在于,首次在中央层面做到了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离,也为国有资产管理体制的运行提供了组织层面的保障。

11年间,国资委主要做了两件事,一是直接通过管人管事管资产,让国企做大做强;二是发展央企董事会制度。

“管人管事管资产”一直颇受诟病,但不可否认的是,新生的国资委也正是通过这样的方式坐实了自己的地位,在让国企做大做强方面取得了可观的成绩。11年间,国资委实现了国有资产保值增值的目标,有效推动了央企的整合。央企资产总额从7万亿元增长3倍,央企户数由196户减少到113户,44家央企进入世界500强。

国资委改革的另一大措施是实行董事会试点。为了借此厘清自己的出资人角色,李荣融将央企董事会制度建设放在了工作的首要位置。

新挑战

在外界眼里,成立11年的国资委职能模糊;在诸多央企眼里,国资委在出资人代表和政府监管机构的角色之间反复切换,甚至“双重套利”。新一轮改革明确以国有资本管理为主,无疑使得国资委目前处于一个非常尴尬的位置。

囿于自身局限,现有的国资管理体制走到了尽头,无法满足下一阶段的改革要求。

2013年11月召开的十八届三中全会首次提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

在这种情况下,国资委的职能和定位很可能面临大的变革,新的国资主管机构需要在管资本的同时构建国资监管体系,同时要推动和落实国有产权的自由流转,不排除传统意义上的国资委将退出历史舞台的可能。

国资委首任掌门人李荣融于2010年8月卸任后,由国家质检总局前局长王勇接棒。之后的蒋洁敏短暂停留即被违纪调查。此后,张毅成为国资委第四代掌门人。

如今,国资委“出资人”和“监管者”角色定位的混淆与矛盾依旧,同时,从“管资产”到“管资本”的角色转变又提出了新的挑战。


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